O sistema tribut\u00e1rio brasileiro, inaugurado com a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 \u2013 mas com ra\u00edzes muito anteriores a ela, parece ter chegado a uma situa\u00e7\u00e3o de esgotamento: sua manuten\u00e7\u00e3o em uma economia moderna, digital, competitiva e veloz se mostrou invi\u00e1vel, a ponto de comprometer o bom desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\n\n\n\n
Neste artigo, iremos abordar os motivos da necessidade de mudan\u00e7a, os projetos atuais em discuss\u00e3o e os seus impactos, principalmente no setor da sa\u00fade, com destaque para uma poss\u00edvel majora\u00e7\u00e3o de tributos em at\u00e9 200% para algumas empresas.<\/p>\n\n\n\n
Desequil\u00edbrio<\/strong><\/p>\n\n\n\n De fato, desequil\u00edbrios or\u00e7ament\u00e1rios, irresponsabilidade pol\u00edtica e aus\u00eancia de planejamento a m\u00e9dio\/longo prazo corroeram as bases do sistema tribut\u00e1rio brasileiro, afastando-o da neutralidade, simplicidade, justi\u00e7a e efici\u00eancia, qualidades presentes em um sistema tribut\u00e1rio desej\u00e1vel. Ao contr\u00e1rio, a tributa\u00e7\u00e3o brasileira se envenenou com (i) excesso de benef\u00edcios fiscais e regimes diferenciados, muitos deles ilegais, comprometendo a neutralidade do sistema; (ii) quantidade exorbitante de tributos, muitos deles com mesmas bases de c\u00e1lculos; (iii) elevada complexidade, com tributos incluindo outros tributos em sua base de c\u00e1lculo; (iv) diversas obriga\u00e7\u00f5es acess\u00f3rias, com custos altos de implementa\u00e7\u00e3o[1]; (v) caducidade de certos tipos tribut\u00e1rios em face da complexidade econ\u00f4mica atual. A situa\u00e7\u00e3o tornou-se t\u00e3o grave que, recentemente, o Governo Federal anunciou a redu\u00e7\u00e3o da al\u00edquota de IPI sobre determinado setor como forma de elevar a carga do IPI do mesmo setor[2]!<\/p>\n\n\n\n A fim de corrigir, ou a menos mitigar, parte desses problemas, h\u00e1 muito tempo se fala na implementa\u00e7\u00e3o de uma reforma tribut\u00e1ria. Ocorre que toda a reforma tribut\u00e1ria que se preze implica em uma quebra de paradigma, ou seja, uma ruptura com o regime tribut\u00e1rio anterior e a institui\u00e7\u00e3o de um novo modelo fiscal. Nesse sentido, a implementa\u00e7\u00e3o de uma reforma tribut\u00e1ria tem, como principais consequ\u00eancias, o reequil\u00edbrio ou o balanceamento (i) da carga tribut\u00e1ria, entre os diversos agentes econ\u00f4micos (leia-se contribuintes) e (ii) das receitas tribut\u00e1rias, entre os diversos agentes pol\u00edticos (Uni\u00e3o, Estados, Munic\u00edpios e Distrito Federal).<\/p>\n\n\n\n Redistribui\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n A redistribui\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria nada mais \u00e9 do que a majora\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria de determinados setores e a redu\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria de outros setores, a fim de estabelecer um novo equil\u00edbrio de for\u00e7as. Nesse sentido, a reforma tribut\u00e1ria pode resultar na revis\u00e3o\/cancelamento de benef\u00edcios fiscais existentes, majora\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas para alguns setores e redu\u00e7\u00e3o para outros e fim de regimes especiais.<\/p>\n\n\n\n Por outro lado, a redistribui\u00e7\u00e3o das receitas tribut\u00e1rias resulta na perda de receitas tribut\u00e1rias para alguns entes federativos em detrimento de outros, do mesmo n\u00edvel ou de n\u00edveis diferentes. Assim, estados podem perder receitas para munic\u00edpios, munic\u00edpios podem perder receitas para a Uni\u00e3o ou munic\u00edpios podem perder receitas para outros munic\u00edpios. Isso pode ocorrer com a transfer\u00eancia de tributos de um ente para outro ou pela mudan\u00e7a da titularidade de cobrar o tributo (exemplo, do munic\u00edpio em que localiza o estabelecimento prestador de um servi\u00e7o para o munic\u00edpio em que o servi\u00e7o \u00e9 fisicamente prestado).<\/p>\n\n\n\n Por todos esses aspectos, a reforma tribut\u00e1ria \u00e9 uma eterna fonte de conflitos e, n\u00e3o por acaso, no Brasil, \u00e9 uma eterna morte anunciada. Diante desse cen\u00e1rio, o que se pode esperar dos projetos de reforma tribut\u00e1ria em tramita\u00e7\u00e3o no Congresso Nacional?<\/p>\n\n\n\n Projetos<\/strong><\/p>\n\n\n\n Os dois projetos de reforma tribut\u00e1ria em tramita\u00e7\u00e3o (PEC 45, na C\u00e2mara, e PEC 110, no Senado) possuem elementos em comum, a saber: (i) a institui\u00e7\u00e3o de um imposto sobre bens e servi\u00e7os (IBS), nos moldes de um imposto sobre valor agregado (n\u00e3o-cumulativo), substituindo tributos atualmente existentes, e; (ii) a institui\u00e7\u00e3o de um imposto seletivo sobre mercadorias ou servi\u00e7os, com finalidade extrafiscal. Apesar do nome, as duas propostas preveem um amplo campo de tributa\u00e7\u00e3o pelo IBS, o qual abrangeria quaisquer atividades econ\u00f4micas, incluindo a loca\u00e7\u00e3o de bens e a cess\u00e3o de direitos ou intang\u00edveis.<\/p>\n\n\n\n O primeiro ponto que chama a aten\u00e7\u00e3o \u00e9 que os dois projetos de reforma tribut\u00e1ria focam na tributa\u00e7\u00e3o do consumo, talvez o maior problema do sistema tribut\u00e1rio atual. De fato, o sistema atual divide a tributa\u00e7\u00e3o do consumo em industrializa\u00e7\u00e3o, com\u00e9rcio e presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os. Essa divis\u00e3o, al\u00e9m de n\u00e3o contemplar certas atividades econ\u00f4micas (como loca\u00e7\u00e3o e cess\u00e3o de intang\u00edveis), mostrou-se rapidamente ultrapassada pela economia digital e geradora de intensos conflitos entre contribuintes e \u00f3rg\u00e3os de arrecada\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m disso, ambas propostas preveem a n\u00e3o-cumulatividade do IBS, de forma que as opera\u00e7\u00f5es anteriores gerem cr\u00e9ditos fiscais para o contribuinte, permitindo que apenas o valor efetivamente agregado ao produto\/servi\u00e7o vendido sofra a tributa\u00e7\u00e3o (o que n\u00e3o ocorre, por exemplo, com o ISS). Com a n\u00e3o-cumulatividade, a neutralidade do tributo fica garantida, de forma que a carga tribut\u00e1ria ser\u00e1 a mesma independentemente da quantidade de etapas existentes na cadeia produtiva.<\/p>\n\n\n\n No tocante \u00e0s particularidades de cada proposta, o projeto da C\u00e2mara (PEC 45) pretende substituir, gradualmente, o IPI, o ICMS, o ISS, o PIS e a COFINS pelo IBS. O IBS ser\u00e1 um tributo n\u00e3o-cumulativo (IVA), cobrado por fora, mas com al\u00edquota uniforme para todas as atividades (permitindo varia\u00e7\u00f5es apenas entre Estados\/Munic\u00edpios), n\u00e3o sujeito a benef\u00edcios fiscais de quaisquer tipos, tais como isen\u00e7\u00f5es, redu\u00e7\u00f5es de base de c\u00e1lculo ou cr\u00e9dito presumido, admitindo-se, contudo, a imunidade das exporta\u00e7\u00f5es e o tratamento diferenciado para ME\/EPP.<\/p>\n\n\n\n A al\u00edquota do IBS, de acordo com esse projeto, ser\u00e1 formada pela soma das al\u00edquotas fixadas pela Uni\u00e3o, Estados\/Distrito Federal e Munic\u00edpios, sendo que no caso de opera\u00e7\u00f5es interestaduais e intermunicipais, o imposto ser\u00e1 devido ao ente de destino. Sua receita seria igualmente partilhada entre Uni\u00e3o, Estados\/Distrito Federal e Munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n A PEC 45 n\u00e3o substituiu imediatamente os tributos citados pelo IBS; ao contr\u00e1rio, uma vez institu\u00eddo, a previs\u00e3o \u00e9 que o IBS conviva com os tributos substitu\u00eddos por um prazo de 9 anos. Nesse per\u00edodo, as empresas dever\u00e3o recolher o IBS e os tributos atuais, reduzidos proporcionalmente pela arrecada\u00e7\u00e3o do IBS.<\/p>\n\n\n\n Por outro lado, consoante o projeto do Senado (PEC 110), o IBS ser\u00e1 um tributo estadual e substituir\u00e1 o IPI, IOF, PIS, Pasep, COFINS, CIDE-Combust\u00edveis, Sal\u00e1rio-Educa\u00e7\u00e3o, ICMS e ISS. A receita de sua arrecada\u00e7\u00e3o ser\u00e1 partilhada entre Uni\u00e3o, Estados\/Distrito Federal e Munic\u00edpios. O IBS-Senado poder\u00e1 ter al\u00edquotas diferenciadas para determinados bens ou servi\u00e7os, podendo, ainda, ser objeto de benef\u00edcios fiscais (por lei complementar) nas opera\u00e7\u00f5es com alimentos, medicamentos, transporte p\u00fablico coletivo de passageiros urbano e de car\u00e1ter urbano, bens do ativo imobilizado, saneamento b\u00e1sico, e educa\u00e7\u00e3o infantil, ensino fundamental, m\u00e9dio e superior e educa\u00e7\u00e3o profissional. O per\u00edodo de substitui\u00e7\u00e3o dos tributos citados pelo IBS-Senado seria de 5 anos.<\/p>\n\n\n\n Sob o aspecto de racionaliza\u00e7\u00e3o, simplifica\u00e7\u00e3o e neutralidade do sistema tribut\u00e1rio, a proposta da C\u00e2mara parece ser melhor que a do Senado, na medida em que: (i) ao optar por uma al\u00edquota \u00fanica do IBS, promove maior uniformiza\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e afasta discuss\u00f5es quanto \u00e0 correta classifica\u00e7\u00e3o de cada atividade, e; (ii) ao vedar qualquer tipo de benef\u00edcio fiscal, rompe com os velhos v\u00edcios do sistema tribut\u00e1rio nacional de distribuir privil\u00e9gios em troca de apoio.<\/p>\n\n\n\n Contudo, \u00e9 preciso reconhecer que, em alguma medida, os benef\u00edcios fiscais, tempor\u00e1rios ou permanentes, s\u00e3o necess\u00e1rios – e at\u00e9 mesmo salutares, \u00e0 qualquer economia de mercado, seja para estimular o investimento em setores carentes de investimentos (como saneamento b\u00e1sico e infraestrutura), seja para impulsionar a cria\u00e7\u00e3o de empregos e de novas tecnologias por algum per\u00edodo de tempo (por exemplo, empresas startups em fase de consolida\u00e7\u00e3o), tendo relevante fun\u00e7\u00e3o extrafiscal.<\/p>\n\n\n\n Impactos para a sa\u00fade<\/strong><\/p>\n\n\n\n Al\u00e9m disso, a cria\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas uniformes do IBS, conforme a proposta da C\u00e2mara, dever\u00e1 resultar em acentuado acr\u00e9scimo da carga tribut\u00e1ria para setores com utiliza\u00e7\u00e3o intensiva de m\u00e3o-de-obra, como \u00e9 o caso do setor de sa\u00fade, uma vez que as despesas com m\u00e3o-de-obra n\u00e3o gerariam cr\u00e9ditos de IBS. Esse potencial acr\u00e9scimo de carga tribut\u00e1ria, cumulado com a elevada tributa\u00e7\u00e3o da folha de sal\u00e1rios via contribui\u00e7\u00f5es previdenci\u00e1rias, pode resultar em um aumento excessivo no valor dos servi\u00e7os oferecidos \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, precariza\u00e7\u00e3o do emprego, com a ado\u00e7\u00e3o de f\u00f3rmulas alternativas de contrata\u00e7\u00e3o (como a chamada \u201cpejotiza\u00e7\u00e3o\u201d ou a ado\u00e7\u00e3o de SCP, j\u00e1 autuadas pelo Fisco) e eventual inviabilidade de certos neg\u00f3cios.<\/p>\n\n\n\n Para efeitos de compara\u00e7\u00e3o, lembramos que, atualmente, boa parte dos servi\u00e7os ligados ao setor de sa\u00fade (hospitais, prontos-socorros, cl\u00ednicas m\u00e9dicas, de fisioterapia, laborat\u00f3rios etc) sujeitam-se apenas ao ISS (al\u00edquota m\u00e1xima de 5%) e ao PIS\/COFINS cumulativo[3](al\u00edquota global de 3,65%). Com a implanta\u00e7\u00e3o do IBS, \u00e9 poss\u00edvel que essa carga fiscal suba dos atuais 8,65% para 25%, um aumento de quase 200%! Tal majora\u00e7\u00e3o trar\u00e1 impactos reais sobre o valor dos servi\u00e7os oferecidos \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, em evidente preju\u00edzo \u00e0 essencialidade desses servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n Em verdade, a elei\u00e7\u00e3o do \u201cvalor agregado\u201d como n\u00facleo tribut\u00e1rio gera um grande conflito com a utiliza\u00e7\u00e3o de m\u00e3o-de-obra, uma vez que despesas com folha de sal\u00e1rios n\u00e3o d\u00e3o direito a cr\u00e9dito do imposto e, assim, integram o chamado \u201cvalor agregado\u201d sujeito \u00e0 tributa\u00e7\u00e3o. Esse, que \u00e9 um dos principais problemas da tributa\u00e7\u00e3o do valor agregado, poderia ser mitigado de duas maneiras: (i) redu\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas para setores com utiliza\u00e7\u00e3o intensiva de m\u00e3o de obra; (ii) garantia de cr\u00e9ditos presumidos para os setores mais afetados ou (iii) extin\u00e7\u00e3o (ou dr\u00e1stica redu\u00e7\u00e3o) das contribui\u00e7\u00f5es sociais sobre a folha de sal\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n Tanto a redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas, quanto a garantia de cr\u00e9ditos presumidos, n\u00e3o s\u00e3o admitidos pela PEC 45. J\u00e1 a PEC 110, embora permita al\u00edquotas diferenciadas, limita a concess\u00e3o de cr\u00e9ditos presumidos para situa\u00e7\u00f5es muito espec\u00edficas[4].<\/p>\n\n\n\n No que se refere \u00e0 institui\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas diferenciadas, seria desej\u00e1vel que ela n\u00e3o se vinculasse a categorias estanques, tais como a carcomida defini\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, nem mesmo a atividades enumeradas (numeros clausus), uma vez que esse tipo de segrega\u00e7\u00e3o certamente ser\u00e1 fonte de novos conflitos interpretativos entre Fisco e contribuinte.<\/p>\n\n\n\n Nesse sentido, o ideal seria a ado\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas diferenciadas (e reduzidas) para empresas (e n\u00e3o setores) cuja folha de sal\u00e1rios supere determinado percentual do faturamento, de sorte que quanto maior esse percentual, menor a al\u00edquota cobrada do IBS. Se essa metodologia puder ser adotada, a reforma tribut\u00e1ria poder\u00e1 ser interessante para o setor de sa\u00fade e para a pr\u00f3pria redu\u00e7\u00e3o de informalidade das rela\u00e7\u00f5es de emprego.<\/p>\n\n\n\n O mesmo racional poderia se aplicar \u00e0 concess\u00e3o de cr\u00e9ditos presumidos de IBS: quanto maior o percentual da folha de sal\u00e1rios em face do faturamento, maiores os cr\u00e9ditos presumidos de IBS.<\/p>\n\n\n\n Por fim, a extin\u00e7\u00e3o\/redu\u00e7\u00e3o das contribui\u00e7\u00f5es sobre a folha de sal\u00e1rios \u00e9 tema bastante espinhoso. Afinal, se a ideia \u00e9 desonerar a folha de sal\u00e1rios (para alguns ou todos os setores), como financiar a seguridade social? Via tributa\u00e7\u00e3o das movimenta\u00e7\u00f5es financeiras, tema que j\u00e1 ocasionou a demiss\u00e3o de um secret\u00e1rio da receita federal? Ou via novo tributo sobre a receita bruta, como as PECs parecem indicar (e que foi recentemente abandonado)? E, no caso de uma nova desonera\u00e7\u00e3o da folha, como apontar os setores beneficiados?<\/p>\n\n\n\n Se a reforma tribut\u00e1ria se mostra preocupante para o setor de sa\u00fade, com potencial aumento da carga fiscal, para o setor farmac\u00eautico as perspectivas s\u00e3o bem mais tranquilas.<\/p>\n\n\n\n Em primeiro lugar, as duas PECs afastam duas extravag\u00e2ncias do sistema atual, que hoje trazem grandes distor\u00e7\u00f5es na venda de medicamentos: a substitui\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria para frente e a tributa\u00e7\u00e3o monof\u00e1sica. Nas duas PECs, a tributa\u00e7\u00e3o do IBS dever\u00e1 ocorrer exclusivamente sobre o valor agregado, sem a previs\u00e3o da reedi\u00e7\u00e3o de tais mecanismos de tributa\u00e7\u00e3o concentrada.<\/p>\n\n\n\n Ademais, \u00e9 razo\u00e1vel supor que a reforma traga efetiva redu\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria incidente na fabrica\u00e7\u00e3o e revenda de medicamentos, uma vez que permite a substitui\u00e7\u00e3o do ICMS, IPI, PIS\/COFINS e outros por um \u00fanico tributo, efetivamente incidente sobre o valor agregado. Nesse diapas\u00e3o, ao admite a concess\u00e3o de incentivos fiscais para medicamentos \u2013 como forma de priorizar o atendimento \u00e0 sa\u00fade, a PEC 110 pode permitir novos investimentos ao setor farmac\u00eautico, possibilitando crescimento relevante dessa \u00e1rea.<\/p>\n\n\n\n Como se nota, a reforma tribut\u00e1ria pretendida nas referidas PECs enseja mais perguntas do que respostas e, embora baseada em s\u00f3lidos fundamentos econ\u00f4micos e or\u00e7ament\u00e1rios, ainda precisa de ajustes e calibra\u00e7\u00f5es que possibilitem uma distribui\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria justa e satisfat\u00f3ria entre todos os setores produtivos, sem recair nos antigos v\u00edcios do nosso carcomido sistema tribut\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n Adicionalmente, a reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o pode ignorar a elevada carga tribut\u00e1ria incidente sobre a folha de sal\u00e1rios, e que tem trazido tantos preju\u00edzos \u00e0 competitividade da economia nacional. A evolu\u00e7\u00e3o para um modelo tribut\u00e1rio do consumo baseado no valor agregado pelos empres\u00e1rios requer grande aten\u00e7\u00e3o com a representatividade da folha de sal\u00e1rios em cada setor, requerendo benef\u00edcios fiscais\/desonera\u00e7\u00e3o da folha como medida de equil\u00edbrio e manuten\u00e7\u00e3o das for\u00e7as econ\u00f4micas.<\/p>\n\n\n\n Esperamos, pois, que o Congresso Nacional fique atento a esses pontos sens\u00edveis e possibilite uma discuss\u00e3o profunda desses pontos, de forma que todos possam ganhar com a reforma tribut\u00e1ria e o Brasil ganhe efici\u00eancia e neutralidade em seu sistema tribut\u00e1rio, eliminando distor\u00e7\u00f5es e n\u00e3o as provocando, como pode ser o caso da majora\u00e7\u00e3o que poder\u00e1 ocorrer na \u00e1rea da sa\u00fade, prejudicando a essencialidade dos servi\u00e7os. Resta saber como os setores pol\u00edtico e econ\u00f4mico ir\u00e3o encarar essa reforma t\u00e3o abrangente ap\u00f3s a crise gerada pela pandemia do v\u00edrus corona.<\/p>\n\n\n\n *Estev\u00e3o Gross<\/strong><\/p>\n\n\n\n Advogado em SP e mestre em direito tribut\u00e1rio<\/p>\n\n\n\n S\u00f3cio de GTLawyers<\/p>\n\n\n\n [1] De acordo com Estudos do Banco Mundial, o Brasil \u00e9 o pa\u00eds onde mais se gasta tempo calculando e pagando impostos (https:\/\/g1.globo.com\/economia\/noticia\/empresas-gastam-1958-horas-e-r-60-bilhoes-por-ano-para-vencer-burocracia-tributaria-apontam-pesquisas.ghtml).<\/p>\n\n\n\n [2] Vide Decreto 9.394\u204418.<\/p>\n\n\n\n [3] Leis 10.637 e 10.833, art. 10, XIII.<\/p>\n\n\n\n [4] Por envolver hip\u00f3teses fechadas, tais situa\u00e7\u00f5es possivelmente dever\u00e3o gerar questionamentos de classifica\u00e7\u00e3o, do tipo (i) uma vitamina \u00e9 um medicamento?; (ii) a lagosta, o camar\u00e3o ou o foie gras devem ser beneficiados com redu\u00e7\u00e3o do IBS, mesmo sendo alimentos?; (iii) medicamentos veterin\u00e1rios fazem jus \u00e0 benef\u00edcios de IBS?<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" O sistema tribut\u00e1rio brasileiro, inaugurado com a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 \u2013 mas com ra\u00edzes muito anteriores a ela, parece ter chegado a uma situa\u00e7\u00e3o de esgotamento: sua manuten\u00e7\u00e3o em uma economia moderna, digital, competitiva e veloz se mostrou invi\u00e1vel, a ponto de comprometer o bom desenvolvimento econ\u00f4mico. 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